三、优化政府规模的新思路 （一）政府组织的公法人改造 对于国家规模的控制而言，公法人制度可以为行政组织的改革提供指向，从而在合理分类基础上达到限制规模的目的。

这种功效主要就是民事法律、刑事法律和行政法律中设定的法律责任的落实。这两种具体形式都凸显了个人和集体的权利扩张，他们具有更大的空间来表达意见和利益诉求而且不受干预，体现了民主过程的特点。

当然，法律的功能不仅仅是制裁，还有预测、震慑、教育，两高解释的法治意义固然是有的，然而，当它因设置等原因导致难以被司法适用时反而会损害法律的权威性和法治的价值。一些网络意见领袖、网络大V是空间内的关键人物。没有完善的组织结构，何谈控制？健全体制并约束专门机构的行为将有助于治理，这实际上也是治理的核心问题之一。网络的勃兴带来了什么？从表面上看，网络公共空间让社会领域变得活跃，也加速了社会的扁平化，开辟了一个新的政治社会领域。这就是司法控制的意义，也体现了软硬法混合治理的价值。

这既是对民主过程的约束，也是一种有力保障。这也是治理体系现代化的重要过程。(二)如何看待我国自1954年宪法以来的实施问题 自1954年宪法制定时起，我国的宪法实施问题就一直受到关注，并在宪法起草和制定过程中不断被提了出来。

1982年宪法在宪法文本中对宪法实施作出比较明确具体的规定。其实宪法作为政治法其规范效力首先体现在政治上宪法的法律效力来自于它的政治效力。毛泽东在谈到年宪法的原则时指出，原则基本上是两个：民主原则和社会主义原则。由于执政党对国家的领导首先是政治领导，这种政治领导是对国家事务在政治原则、政治方向和重大决策方面的领导，这种领导主要是通过制定方针政策和相关文件等途径实现的。

习近平在中央全面深化改革领导小组第二次会议上指出：凡属重大改革都要于法有据。由于政治性规范在我国现行宪法中占有十分重要的地位不仅指引和规范国家的政治生活和社会生活而且指引国家的立法活动（从某种意义上说这也是一种政治活动）。

因此在执政党内部构建科学完善的政治性审查机制对于处理好党的领导与依法治国的关系，推进宪法实施是至关重要的。毛泽东在《关于中华人民共和国宪法草案》的讲话中，专门谈到了宪法的实施问题，并指出，这个宪法草案是完全可以实行的，是必须实行的，全国人民每一个人都要实行，特别是国家机关工作人员要带头实行首先在座的各位要实行，不实行就是违反宪法。由于包括党法党规在内的政治性规范所涉及的内容是非常复杂的有些问题在事先审査过程中不一定能够被发现，所以，在健全事先审査和主动审查制度的同时建立相应的事后审查和被动审查制度，并明确审査的机构和程序，构建完善的审査机制，应当是未来我国宪法实施的政治性审査的发展目标和方向。从我国现行政治制度的体制和架构而言执政党对国家的领导是政治领导、思想领导和组织领导。

（一）二元审查机制：政治性审查与法律性审查 政治性规范是执政党的政治理念、执政方针通过宪法的形式上升为国家的方针政策。政治性规范实施的形式相对比较宏观与抽象，相关的政治原则、方针政策得到贯彻落实，就是政治性规范实施的重要形式具体的实施效果可能与实施本身没有很大的关系。这些政治性规范的实施，固然要通过相关立法，但主要是通过政治性的路径实施的，而且相关立法行为本身也就是这些规范的实施过程。因此，从我国的具体国情和政治制度出发，对于包括执政党行为在内的审查，应当由执政党内部的特定的政治机构进行。

而造成这种局面的原因首先是执政党相关政策的调整和决策的制定与执行都没有根据宪法的规定进行。(一）宪法实施：实施什么 从当代中国制（修）宪的历史进程来看，宪法实施主要涉及两个方面的问题：一是实施什么,二是如何实施。

试想，如果没有政治原则关于坚持社会主义的规定，还需要专门制定这一例外条款吗？其次，特别行政区固然可以不遵守四项基本原则，不实行社会主义制度但同样，也不能通过立法来反对四项基本原则、颠覆社会主义制度这不同样体现了《宪法》第条关于社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。无论是宪法，还是执政党的党章都明确要求执政党要遵守宪法。

这是我国近代历史基本经验的总结是经过实践检验的真理它反映了我国历史发展的规律。因此，尽管在1982年宪法之前的三部宪法的制定过程中无论是领导人的讲话也好还是宪法文本也好，均未对如何保证宪法实施作出明确的规定，但对于宪法实施的重要性和必要性的认识还是很清晰的。因此，执政党对国家的领导首先是通过抽象行为来实现的并且这种抽象行为主要是通过制定政策和文件的形式表现出来的。（3）实施的形式与后果不同。因此，我国宪法的实施，既包括了法律性规范的实施也包括了政治性规范的实施，并且尤以后者为重要这也是我国宪法实施过程中的一个基本特点。因此，毛泽东在谈到年宪法的性质时这样说过：我们这个宪法是社会主义类型的宪法，但还不是完全社会主义的宪法它是一个过渡时期的宪法。

（三）政治性实施与法律性实施的关系 对宪法规范政治性实施与法律性实施的区分，是基于宪法规范中政治性规范与法律性规范的划分这一特点作出的。[8]宪法确认的政治原则具有最高的规范效力这种规范效力明显要髙于法律效力。

政治纲领或政策的变化，在很大程度上必然会对宪法实施产生直接的影响，甚至直接导致宪法的修改。在我国宪法的序言及总纲部分中绝大多数都是政治性规范，并且随着政策的变化进行调整。

[3]《毛泽东文集》第6卷,人民出版社1999年版，第328页。就我国宪法而言它与一般法律的一个最大的不同就是在性质上它是属于政治法，不仅是法律规范，同时也是政治规范，甚至是以政治规范统领和指导法律规范。

1954年宪法颁布后，根据宪法组织了以人民代表大会制度为核心的国家机构体系相关的法律也相继起草和制定从这个意义上说，宪法是得到了比较好的实施的。基本上每次对宪法的局部修改，都是在中国共产党的全国代表大会召开之后与党的代表大会制定的新的政策有着直接的关系。从某种意义上说宪法就是以根本法的形式，将执政党的政治纲领确认下来，成为国家未来各项工作的指导方针，因而具有很强的政治性和政策性。我们还要依据新宪法修改和制定各种法律、法令和各方面的工作条例、规章制度。

那么，对执政党是否违宪的问题，能否进行审査以及由谁来进行审查，又如何进行审查呢？这可能也是目前关于违宪审查问题的一个难点所在。政治性规范主要是有关国家活动的政治原则、方针政策等，而法律性规范主要是关于国家机构权力运行与公民权利保障的具体的制度设计与制度安排，前者更多的是属于政治性的，主要是通过政治手段进行调整。

为了实现这些任务，宪法对规范国家整体发展的基本方向和基本原则也作了一些政策性的规定这些规定通常被称为国家政策或基本国策，它们既是国家基本制度设置所应当遵循的原则，同时又为国家各项基本制度的运行明确了目标和方向。而对这样的以执政党的政策通过非程序化、非法治化的方式对宪法规范的突破，没有也无法通过程序化、法治化的途径和手段加以制止和纠正这才是宪法实施所需要解决的问题。

中国共产党历届领导人的讲话都明确了遵守宪法、实施宪法是执政党的基本义务和责任。宪法序言通过历史，尤其是新民主主义革命到社会主义建设的历史的叙述确认了中国共产党领导的人民民主政权的正当性与合法性以此赋予宪法本身及由宪法所授权力以正当性、合法性。

[11]而要保证重大改革于法有据，在法治轨道上推进改革的一个重要保障，就是应当完善对相关政策措施的政治性审査机制。2013年5月27日，《中国共产党党内法规制定条例》及《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》对外公布。而解决这个问题的办法之一，就是遵循宪法政治性实施与法律性实施的二元路径确立政治性审查与法律性审查的二元审查机制，构建二元审查并行的违宪审査机制。然而，由于执政党对宪法所确认的过渡时期的政治纲领与今天所说的初级阶段有相似之处）的认识发生了变化，并在后来的实践中背离甚至抛弃了这一政治纲领，使得与之相应的政治原则（民主与法制）也遭到破坏。

这些原则和政策不仅是国家根据宪法施政的基本依据，也是进行相关立法的主要依据，但这些规范本身是具有高度政治性的。政治纲领和政策的实施决定了宪法实施和运行的整个过程。

[4]《刘少奇选集》下卷,人民出版社1985年版，第169页。由于本文主要探讨政治性实施问题限于篇幅，对法律性实施问题暂不涉及。

[6]在这个报告中，叶剑英对宪法实施的问题作了明确的阐述：宪法实施的内容，既包括宪法的原则精神，也包括宪法的具体条款对于违反宪法的行为应当依法予以制裁同时，要通过加强立法保障宪法的实施。一、政治性实施：当代中国宪法实施的观念与制度演进的特点 宪法实施是一个国家宪法制度建设的基本内涵与基本要求。